فقه و حقوق90 شهید مدنی آذربایجان

مجمع تشخیص مصلحت نظام، جایگاه و نقش آن در قانون گذاری

 برتری مطلق احكام و موازین شرع مقدس اسلام، بر كلیه قوانین و مقررات كشور جمهوری اسلامی ایران، حتی قانون اساسی، از یك سو و لزوم رعایت اصل سلسله مراتب قوانین و تفوّق قانون اساسی نسبت به سایر قوانین و عدم نقض آن به وسیلة قوانین و مقررات، ازسوی دیگر،ایجاب می كند به نحو مقتضی از این دو ركن بلند مرتبه یعنی شرع مقدس و قانون اساسی پاسداری شود. برای این منظور شورای نگهبان در بدنة قوة مقننه گنجانده شده است تا با كنترل و نظارت بر مصوبات مجلس از تصویب قوانین مغایر، پیشگیری نماید.

اما هر از چندگاه وظیفه نمایندگی نمایندگان مجلس كه حق وضع قانون درهمه مسائل كشور را دارند،ایجاب می كند تا به خاطر مصالحی از خط قرمزشرع و قانون اساسی عبور كنند و قانونی مغایر تصویب نمایند. با فرض این كه در شرع پذیرفته شده است با عروض عناوین ثانویه همچون ضرورت و اضطرار و مصلحت می توان از احكام اولیه شرع، موقتاً دست برداشت و احكام ثانویه یا احكام حكومتی كه صبغه ء موقتی دارند تشریع كرد؛ اینجا است كه تضارب آراء بین «مصلحت اندیشی» مجلس و «شرع اندیشی» شورای نگهبان، به وقوع می پیوندد و ممكن است بن بست قانون گذاری ایجادشود.

در كشورهای دیگر نیز ممكن است بین قوة مقننه و قوه مجریه یا نهاد ناظر این معضل ایجاد شود كه در حقوق اساسی آن ها،راه هایی برای گریز از این بن بست پیشنهاد شده است؛ مانند عودت قانون مصوب كنگره یا سنا در آمریك،از سوی رئیس جمهور به انضمام «پیغام وتو» یا «انحلال پارلمان» در انگلستان و یا اجرای قانون عالی از سوی قضات در فرانسه.

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، تا قبل از بازنگری قانون اساسی در سال 1368 هیچ راه قانونی برون رفت از این بن بست پیش بینی نشده بود؛ جز آن كه دو سال پیش از بازنگری به فرمان امام خمینی(قدس سره) مجمع تشخیص مصلحت نظام، بدین منظور تشكیل گردید و در بازنگری سال 1368در قالب اصل 112 نهادینه شد. در ا این گفتار،ابتدا به طور گذرا به پیشینه و ضرورت تأسیس این مجمع اشاره كرده، آن گاه به بررسی پرسش های آغاز این نوشتار و یافتن پاسخ برای آن ها خواهیم پرداخت.

بند یكم: سابقة تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام

پس از گذشت حدود یك سال از افتتاح اولین دوره مجلس شورای اسلامی، به تدریج اختلافات و تعارض های نامطلوب میان مجلس و شورای نگهبان بروز كرد؛ به ویژه در دو مورد: یكی، قانون اراضی شهری مصوب 29/5/1360 و دیگری، لایحة قانون كار. تا آن كه در تاریخ 5/7/1360 رئیس مجلس طی نامه ای به امام خمینی(قدس سره)اعلام كرد:

«قسمتی از قوانین كه در مجلس شورای اسلامی به تصویب می رسد،به لحاظ حفظ مصالح و دفع مفاسد،كه حسب احكام ثانویه باید به طور موقت اجرا شود و در واقع مربوط به احكام اسلام است كه شارع مقدس راضی به ترك آن ها نمی باشد. دربارة این گونه قوانین به اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری احتیاج پیدا می شود؛ تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در این موضوع ارشاد فرمایید.»

حضرت امام در تاریخ 19/7/1360 در پاسخ، ملاك «رأی اكثریت» با حفظ «موقتی بودن» را برای تصویب این گونه قوانین كه در حفظ جمهوری اسلامی دخالت دارد،اجازه دادند و در 22/11/1361 تشخیص دو سوم نمایندگان مجلس را حجت شرعی دانستند. در عین حال شورای نگهبان از نظر اولیه خود دست برنداشت و به ویژه قانون كار را كه نیاز و ضرورت فوری جامعه بود در سال 1361مغایر موازین شرع دانست و سرانجام در واكنش به عملكرد مجلس در تاریخ 4/4/1364 طی نامه ای خطاب به امام‏ (قدس سره)نوشت:

«اگر شورای نگهبان در مورد ضرورت ها حق اظهارنظر نداشته باشد،از چه راهی خطر تصویب ضرورت های غیرواقعی دفع خواهد شد؟»

علاوه بر این، شورای نگهبان در تاریخ 26/9/1366 به فتوای امام در مورد اجازه تصویب قانون كار،اشكال می گیرد. در همین ایام؛ یعنی در تاریخ 11/10/1366 رئیس جمهور وقت حضرت آیةالله خامنه ای، در خطبه های نمازجمعة تهران به تبیین نظر امام در این زمینه پرداختند و در نامه ای به محضر امام، نظر تفصیلی ایشان را جویا شدند؛ معظم له، در تاریخ 16/10/1366 در پاسخ، حكومت را شعبه ای از ولایت مطلقة رسول الله (ص)دانسته و از آن به عنوان یكی از احكام اولیه اسلام و مقدم بر تمام احكام فرعیه، حتی نماز،روزه و حج یاد كردند. و آنچه گفته شده یا گفته می شود را ناشی از عدم شناخت ولایت مطلقه الهی دانستند و امثال آنچه را كه به تصویب مجلس می رسد از اختیارات این حكومت برشمردند. این قضایا باعث شد تا رفته رفته عناوین «ضرورت و مصلحت» وارد ادبیات حقوقی و سیاسی كشور شود و به این وسیله بسیاری از بن بست ها شكافته و مشكلات قانون گذاری برطرف شود. تنها چیزی كه باقی ماند شیوه اجرای حق حاكم اسلامی برای تشخیص مصلحت و ضرورت بود. تا این كه در تاریخ 15/11/1366 رؤسای قوای سه گانه، نخست وزیر و مرحوم حاج احمد آق،طی نامه ای به حضرت امام‏ (قدس سره)با اشاره به فرایند قانون گذاری در كشور اعلام كردند:

حضرت امام طی نامه مورخ 17/11/1366 در پاسخ اعلام فرمودند:

«برای غایت احتیاط در صورتی كه بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعاً و قانوناً توافقی حاصل نشد،مجمعی... برای تشخیص مصلحت نظام اسلامی تشكیل گردد.»

بدین ترتیب «مجمع تشخیص مصلحت نظام» با حكم ولی فقیه تأسیس و مشروعیت یافت. علی رغم نقش مثبت این مجمع در رفع تعارض های دو نهاد سیاسی مجلس و شورای نگهبان و برطرف شدن مناقشات موجود،قانونی نبودن مصطلح مجمع، موجب دستاویز قرار دادن آن برای وارد ساختن ایرادات و اشكالاتی شد. لذا با تدبیر هوشمندانه امام مبنی بر بازنگری قانون اساسی، موضوع نهادینه سازی این نهاد در دستور كار شورای بازنگری قانون اساسی قرار گرفت.

حضرت امام در تاریخ 4/2/1368، طی حكمی در مورد بازنگری در قانون اساسی «مجمع تشخیص مصلحت را برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری به صورتی كه قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد» به عنوان یكی از محورهای ضروری برای بحث و بررسی شورای بازنگری مورد تأكید قرار دادند و سرانجام این مجمع در قالب اصل 112 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بازنگری سال 1368نهادینه شد.  به موجب این اصل:

«مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با درنظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نكند و مشاوره در اموری كه رهبری به آنان ارجاع می دهد و سایر وظایفی كه در این قانون ذكر شده است، به دستور رهبری تشكیل می شود. اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید.»

بند دوم: كاركردهای مجمع تشخیص مصلحت نظام در زمینة قانون گذاری به معنای عام

در مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی، كاركردهای گوناگونی برای مجمع، پیشنهاد شده است. اما در مجموعِ اصولی چند از قانون اساسی وظایف متعددی برای این مجمع در نظر گرفته شده است كه می توان آن ها را به شرح زیر دسته بندی كرد:

الف) وظایف مستقل مجمع تشخیص مصلحت نظام 1- حل اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی (اصل 112قانون اساسی).

2- عضویت اعضای ثابت مجمع در شورای بازنگری قانون اساسی (اصل 177قانون اساسی).

3- تعیین یكی از اعضای شورای موقت رهبری (اصل 111قانون اساسی).

4- انتخاب فرد دیگری به جای عضو شورای موقت رهبری كه نتواند انجام وظیفه كند (اصل 111قانون اساسی).

طبق اظهارات مخبر كمیسیون، بندهای 1تا 3برگرفته از فرمان امام‏ (قدس سره)در مورد تشكیل مجمع می باشد.

همچنین در ماده یك آیین نامه داخلی مجمع به وظایف زیر اشاره شده است:

«تشخیص مصلحت در موارد تعارض میان مصوبه مجلس و نظر شورای نگهبان، تعیین سیاست های كلی نظام، حل معضلات كشور و نیز موارد مهمی كه رهبری به آن ارجاع می كنند،به عنوان هیأت مستشاری عالی رهبری در نظام جمهوری اسلامی ایران.»

5- تجویز اعمال برخی محدودیت های وظایف شورای موقت رهبری (اصل 111قانون اساسی).

ب) وظایف مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام 1- حل معضلات نظام كه از طرق عادی قابل حل نیست. (بند 8اصل 110قانون اساسی).

2- تعیین سیاست های كلی نظام (بند 1اصل 110قانون اساسی).

3- بررسی و مشورت در اموری كه رهبری ارجاع می دهد (اصل 112قانون اساسی).

4- ارائه نظر مشورتی به رهبری در مورد بازنگری در قانون اساسی (اصل 177قانون اساسی).

ج) وظیفه نظارتی مجمع كه عبارت است از نظارت بر حسن اجرای سیاست های كلی نظام (موضوع بند 2اصل 110،كه این وظیفه از سوی مقام معظم رهبری به مجمع تفویض شده است.

از مجموع وظایف فوق، موارد 1 2و 3از بند (الف) و موارد 1و 2از بند(ب)،نوعی قانون گذاری به معنای عام (مذكور در بند نخست گفتار نخست)محسوب می گردد؛ یعنی در حقیقت آنچه مجمع به عنوان یك مقام صالح درراستای این وظایف تصویب می كند،تخصصاً از موضوع مقاله خارج است واگر هم بر آن اطلاق قانون می شود،تسامحی بیش نیست؛ چرا كه محور سخن در این مقاله، قانون گذاری به معنای خاص است؛ یعنی قانونی كه با طی تشریفات پیش بینی شده در قانون اساسی به تصویب قوه مقننه می رسد. درادامه به نقش مجمع در قانون گذاری به معنای خاص پرداخته می شود؛ با تأكیدبر این كه در جمهوری اسلامی ایران هیچ مرجعی جز مجلس شورای اسلامی حق قانون گذاری به این معنا را ندارد و اصولاً به جز موارد مصرح در اصول 85و 138قانون اساسی، مجلس نمی تواند اختیار تصویب پاره ای از مقررات را به هیچ مرجع دیگری واگذار نماید.

بند سوم: نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون گذاری  به معنای خاص

یكی از مباحثی كه همواره پس از تأسیس مجمع، محافل حقوقی و سیاسی با آن مواجه بوده و كانون تضارب آراء قرارگرفته، این است كه این نهاد عالی مشورتی رهبر،چه نقشی در فرایندقانون گذاری دارد؟ و به عبارت دیگر،آیا اصولاً مجمع تشخیص مصلحت نظام حق قانون گذاری مستقل را دارد یا خیر؟ و در صورت منفی بودن پاسخ، مجمع چه نقشی در فرایند قانون گذاری ایفا می كند.

اكنون این دو سؤال را به طور جداگانه به بررسی می گذاریم:

الف) آیا مجمع حق قانون گذاری مستقل را دارد؟با استناد به دلایل زیر می توان با قاطعیت به این پرسش پاسخ منفی داد.

اولاً: از لحاظ قانونی، در هیچ یك از اصول قانون اساسی، نشانی از این كه مجمع چنین مجوزی داشته باشد به چشم نمی خورد. به این ترتیب چنان چه برخلاف قانون اساسی، مجمع دست به چنین اقدامی بزند،اصولاً عملش خلاف قانون بوده و فاقد اعتبار است.

ثانیاً: از لحاظ منشأ تأسیس، در ردیف ششم حكم مورخ 4/2/1368 امام خمینی(قدس سره)مبنی بر بازنگری قانون اساسی، به عنوان یكی از مسائل مورد بحث شورای بازنگری آمده است: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشاوره با رهبری به صورتی كه قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد...»ملاحظه می گردد،در این دستور كه بعد از حدود یك سال و سه ماه از تأسیس مجمع صادر شده است، امام به مهم ترین وظایف مجمع تصریح كرده، بی آنكه اشاره ای به اختیار قانون گذاری كرده باشد. علاوه بر این كه دغدغة ایشان این بودهاست كه نباید مجمع در عرض قوای دیگر قرار گیرد تا شائبه قوه چهارم بودن، ایجاد ننماید و طبعاً اگر قرار بود در ردیف سایر قوا مطرح شود،می بایست بیشتراز سایر قوا پهلو به پهلوی قوه مقننه می زد و در قانون گذاری مداخله می كرد. امااین موارد مورد نفی صریح بنیان گذار مجمع قرار گرفت. دلیل زیر (دلیل سوم)این برداشت از مستند دلیل دوم را تقویت می كند.

 مجمع زمانی می تواند دست به حل معضل بزند كه «ازطرق عادی» كه بدیهی ترین راه قانون گذاری مجلس است، قابل حل نباشد.

ثالثاً: از لحاظ رویه عملی امام خمینی(قدس سره)در برخورد با مصوبات مجمع؛ به این بیان كه بعد از تأسیس، مجمع بدواً مبادرت به تصویب قوانین می كرد كه مهم ترین آن ها عبارت است از قانون مبارزه با مواد مخدر (مصوب 3/8/1367 و برخی مصوبات قانونی دیگر. اما بعداً امام در تاریخ 8/10/1367 طی نامه ای، حق قانون گذاری بدوی را از آن سلب نمودند؛ دراین نامه آمده است:

«... از آنجا كه وضعیت جنگ به صورتی درآمده است كه هیچ مسأله ای چنان فوریتی ندارد كه بدون طرح در مجلس ونظارت شورای نگهبان، مستقیماً در آن مجمع طرح گردد،لازم دیدم نكاتی را متذكر شوم: 1. آنچه تاكنون در مجمع تصویب شده است، مادام المصلحه به قوت خود باقی است 2.آنچه در دست تصویب است، اختیار آن با خود مجمع است كه در صورت صلاح دید تصویب می نماید 3. پس از آن، تنهادر مواقعی كه بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف است، به همان صورتی كه در آیین نامه مصوب آن مجمع مطرح شده بود،عمل گردد.» 

با این حال مجمع در موارد متعدد دیگر،با تمسك به بند 8اصل 110  و باكسب مجوز از مقام معظم رهبری، اقدام به قانون گذاری بدوی كرده است؛یعنی «به جای طی طریق طولانی قانون گذاری طریق سریع الاجابة بند 8اصل 110مورد استفاده قرار گرفته است.» 

اگرچه این رویه، به ظاهر به صورت «حل معضل» درآمده و اشكال اساسی قانون گذاری بدوی توسط مجمع را تا حدی مرتفع می سازد؛ لكن در حقیقت باید گفت طبق نص بند 8اصل 110زمانی مجمع می تواند دست به حل معضل بزند كه «از طرق عادی» كه بدیهی ترین راه قانون گذاری مجلس است، قابل حل نباشد. در حالی كه به نظر می رسد اكثر مصوبات مجمع كه تحت این پوشش می باشد،راه حل عادی داشته است. وانگهی «طریق مذكور،اگر در واقع به منظور حل معضلات نظام است، اما این نگرانی را همواره در اذهان ایجاد می كند كه مجمع تشخیص مصلحت، با تمسك های مكرر دستگاه های اجرایی، به تدریج به صورت یك نهاد قانون گذاری درآید و عرصه را بر مجلس شورای اسلامی، تنگ نماید و اعتبار سیاسی آن را كاهش دهد.» 

رابعاً: با مراجعه به مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی، این نتیجه به دست می آید كه در این شورا یكی از دغدغه های موجود در زمینة مجمع این بوده است كه مبادا مجمع قدرت قانون گذاری پیدا كند و برخلاف نظر امام، به صورت قدرتی در عرض قوای دیگر درآید.

تا اینجا روشن شد كه مجمع تشخیص مصلحت نظام از اختیار قانون گذاری برخوردار نیست و هر آنچه در اوان تأسیس به شكل قانون تصویب نموده است، با حكم حضرت امام نافذ شده و قدرت اجرایی یافته و از آن پس مجمع از قانون گذاری به آن شكل بازداشته شده است. اما یك مورد دیگر از اقدامات مجمع نیز سؤال برانگیز شده و این شبهه را به وجود آورده است كه همچنان، مجمع خارج از اختیارات خود قانون گذاری می كند. توضیح آن كه گاهی در مقام حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان بر سر یك یا چند ماده از یك قانون، مجمع اقدام به تتمیم، اصلاح و تغییر یا حذف مواد دیگر می نماید.

لذا این پرسش یا شبهه پیش می آید كه آیا این اقدام مجمع جنبه قانون گذاری دارد یا خیر؟ به عبارت دیگر،آیا مجمع حق دارد،در مواردی غیر از مواد قانونی مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان مداخله نماید و یا چنین حقی ندارد؟

مادة 28آیین نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، (مصوب 3/8/1376 مجمع و مؤید 5/9/1376 مقام معظم رهبری) در پاسخ به این پرسش مقرر كرده است:

«در موارد تعارض میان شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی، كه منجر به اصلاح ماده یا مواد مورد اختلاف باشد،مجمع این اصلاحات را در حد ضرورت اعمال خواهد كرد.»

به نظر می رسد در ماده 29این آیین نامه نیز مفاد ماده فوق، تكرار شده است؛ جز این كه اخذ موافقت مقام معظم رهبری برای چنین اصلاحی لازم شمرده شده است.

همچنین در ذیل ماده 187آیین نامه داخلی مجلس در مورد فرایند گردش كار بین مجلس، شورای نگهبان و مجمع آمده است: «مجمع موظف است تنها در موارد اختلاف و دیگر موارد مربوط به آن اظهارنظر قطعی نموده و گزارش آن را جهت طی مراحل بعدی به رئیس مجلس اعلام نماید.»

بدیهی است كه حكم مواد یاد شده منطقاً صحیح بوده و اقدام مجمع در این راستا از لحاظ حقوقی، قانون گذاری تلقی نمی شود؛ چرا كه اگر چه موضوع بررسی مجمع، تشخیص مصلحت و حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان می باشد امّا نظر نهایی مجمع در این خصوص از سه فرض خارج نیست؛ یا مصوبه مجمع، نظر مجلس را تأیید می كند،یا نظر شورای نگهبان را و یا نظر ثالثی به عنوان مصلحت ارائه می كند.

در فرض اول، تصور تغییر در مواد قانون دور از ذهن است، اما در فرض دوم و سوم، طبیعی است كه ماده یا مواد مورد اختلاف دچار اصلاح، تغییر یا تتمیم شود كه این امر هم اشكالی را به ذهن متبادر نمی سازد؛ چه این كه مجمع، صلاحیت تشخیص مصلحت را دارد و الزامی بر تأیید نظر مجلس و شورای نگهبان ندارد؛ بلكه ممكن است مصلحتی غیر از آنچه كه مجلس به آن دست یافته بیندیشد. اما چنانچه در دو فرض اخیر،به منظور حفظ انسجام مواد قانون و تناسب آن ها،اصلاح مواد دیگری غیر از ماده یا مواد مورد اختلاف، ضرورت پیدا كند،پذیرفتنی است كه مجمع چنین حقی را داشته باشد؛ چرا كه اولاً: در قانون (اعم از قانون اساسی یا آیین نامه های داخلی مجلس و مجمع) پیش بینی نشده است كه پس از تشخیص مصلحت مجدداً قانون جهت بازنگری سایر مواد مرتبط،به مجلس عودت شود. ثانیاً: از نظر منطقی وقتی مصلحتی به تشخیص مجمع رسید،اصلاح تمام مواد مربوط به آن در راستای همان مصلحت، تشخیص داده می شود. به عبارت دیگر،مجمع در مقام تشخیص مصلحت، قانون را به عنوان یك مجموعة واحد می نگرد نه به صورت جزء؛ همچنان كه اصل 112قانون اساسی نیز اشعار می دارد: «در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی راشورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند...» روشن است كه وقتی گفته می شود «مصوبة مجلس» منظور تمام قانون به صورت كلی است. تأمل در این خصوص خالی از فایده نیست.

ب) جایگاه مجمع در فرایند قانون گذاری

پس از تبیین معانی قانون و معنای مورد نظر ما در این مقاله و مراحل قانون گذاری و بحث در مورد حق قانون گذاری مجمع تشخیص مصلحت نظام، اكنون جای آن است كه به بررسی چگونگی كاركرد تشخیص این مجمع در مقام حل اختلاف شورای نگهبان و مجلس بپردازیم؛ با یادآوری این نكته كه صرفاً كاركرد مورد اشاره یعنی حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان یكی از مسائل مطرح در مرحله سوم قانون گذاری یعنی مرحلة نظارت بر مصوبات مجلس از سوی شورای نگهبان می باشد و مجمع در سایر مراحل قانون گذاری، محلی ندارد.در این خصوص آیین نامه های داخلی مجلس شورای اسلامی [44] ومجمع تشخیص مصلحت نظام [45] فرایند آتی را ترسیم كرده است:

مجمع تشخیص مصلحت الزامی بر تأیید نظرمجلس وشورای نگهبان ندارد؛ بلكه ممكن است به مصلحتی غیراز آنچه كه مجلس به آن دست یافته، بیندیشد.

با تأمل درمواد مربوط به آیین نامه های گفته شده، روشن می شود كه میان دو ماده ذكر شده، كه مفاد آن یكی است، تفاوتی اساسی وجود دارد و آن این كه در ماده 187آیین نامه داخلی مجلس، آمد و شد گهواره ای میان مجلس و شورای نگهبان طی دو مرحله صورت می گیرد. در حالی كه طبق ماده 25آیین نامة مجمع، این رفت و برگشت یك مرحله ای است. با آن كه در عمل و رویه، مجلس، مطابق آیین نامه خود عمل می كند؛ اما به هر حال ضرورت دارد این دو آیین نامه با یكدیگر هماهنگ شوند.

ج) مراجع ارجاع دهنده مصوبة مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظامپرسش یا نكته ای كه در زمینه این بحث باقی می ماند این است كه مرجع ارسال كننده مصوبه مجلس به مجمع چه كسی است ؟ در پاسخ می گوییم: هر چند اصل 112قانون اساسی این مرجع را معین نكرده است، اما در مواد گفته شدة فوق در آیین نامه های مجمع و مجلس این مراجع نام برده شده اند كه عبارتند از:

1. رئیس مجلس شورای اسلامی

 البته هر چند در آیین نامه مجمع به جای آن كه رئیس مجلس را مرجع ارسال كننده معرفی كند،گفته است «مجلس شورای اسلامی» اما در حقیقت مكاتبه با مجمع برعهده بالاترین مقام مجلس یعنی رئیس مجلس شورای اسلامی است.

2. رئیس جمهور

 مطابق آیین نامه داخلی مجمع «رئیس جمهور نیز می تواند رسیدگی مصوبه را از مجمع بخواهد». در این صورت در حقیقت مجمع صلاحیت «ترافعی» نیز پیدا می كند. به این معنا كه هرگاه لایحه دولت كه تأمین كننده مصلحت كشور است در دستور كار مجلس بود و پس از تصویب مجلس مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت، رئیس جمهور حق دارد حل این اختلاف را از مجمع بخواهد. البته بدیهی است كه این تدبیر،بسیار بجا و ارزنده است؛ چرا كه گاهی تصویب لایحه پیشنهادی دولت از آنچنان اهمیت، ضرورت و تعجیلی برخوردار است كه تأخیر در تصویب آن به خاطر رفت و برگشت های بین مجلس و شورای نگهبان، موجب فوت مصلحت می شود؛ لذا این راه به عنوان یك راه میان بُر در نظر گرفته شده است كه طبق آن رئیس جمهور نزد مجمع درخواست رسیدگی خواهد كرد. هر چند این احتمال وجود دارد كه این امر نوعی مداخله قوه مجریه در قوه مقننه به شمار آید و اصل تفكیك قوا را مخدوش كند. علاوه بر این، عبارت ماده 25آیین نامه داخلی مجمع در این خصوص بسیار كلی و مبهم است و باید روشن شود كه اولاً: رئیس جمهور چه زمانی می تواند از مجمع رسیدگی مصوبه را بخواهد؟ ثانیاً: این ترافع رئیس جمهور آیا شامل طرح های قانونی نیز می باشد یا خیر؟ و ثالثاً: آیا دیدن این اختیار برای رئیس جمهور مغایر با تفسیر مضیق از اصل 112قانون اساسی نمی باشد؟

3. رئیس مجمع: طبق آیین نامه داخلی مجمع ،«رئیس مجمع هم در مواردی كه لازم بداند مصوبه مورد تعارض را در دستور مجمع قرار می دهد.»

در این خصوص نیز ابهامات و سؤالات گفته شده فوق باقی است. لذا ضرورت دارد به همة آن ها در آیین نامه های داخلی مجلس پاسخ داده شود.

د) موقعیت مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام قانون گذاری «نظام قانون گذاری به مجموعه ای از ارگان ها،نهاده،تشكیلات، مقامات وفرایندهایی گفته می شود كه در تدوین و تنظیم قانون و مقررات رسمی كشور به نحوی از انحا دخالت داشته و قانون اساسی كشور آن را به رسمیت شناخته باشد.» 

همچنان كه گفته شد،نظر حضرت امام بر این بوده است كه مجمع در عرض قوای دیگر قرار نگیرد،لذا این كه بگوییم مجمع هم سنگ قوای دیگر است، پذیرفته نیست. همچنین به طریق اولی نمی توانیم بپذیریم كه در مرتبه ای بالاتر از قوای دیگر باشد.

پس در اینجا این پرسش پیش می آید كه مجمع در نظام قانون گذاری و در هرم سلسله مراتب دستگاه های قانون گذاری چه موقعیتی دارد؟  توضیح آن كه همچنان كه میان قوانین و مقررات كشور سلسله مراتب وجود دارد،بین واضعان آن ها نیز سلسله مراتب ایجاد می شود كه در رأس این هرم سلسله مراتبی، مجلس مؤسس یا قانون گذار اساسی و در مرتبه پایین تر قوه مقننه و در قاعده هرم، قوه مجریه (اعم از هیأت وزیران، وزرا و مقامات محلی) قرار دارد. از مجموع مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی چنین بر می آید كه قصد قانون گذار اساسی این نبوده است كه مجمع در درون این سلسله مراتب قرار گیرد،بلكه در جایگاه «هیأت مستشار عالی رهبری» قرار می گیرد و در این مقام است كه به عنوان «حَكَم» به حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان می پردازد.

نتیجه آن كه اصولاً مجمع در بدنه  قوه مقننه قرار ندارد،بلكه در مجموعه دستگاه های نهاد عالی مرتبه رهبری نظام، جای داشته و وظایفی فرا قوه ای به آن سپرده شده است.

 نتیجه گیری

1- مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون گذاری به معنای عام در قالب حل معضلات نظام و تعیین سیاست های كلی نظام ایفای نقش نموده و در قانون گذاری به معنای خاص در مقام حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان دارای نقش و جایگاه قانونی می باشد.

2- اصولاً مجمع، حق قانون گذاری مستقل را ندارد و تنها می تواند موارد اختلافی میان مجلس و شورای نگهبان را بررسی كرده و نسبت به سایر موارد مربوط در متن قانون نیز می تواند حذف، تتمیم یا اصلاح اعمال نماید.

3- در خصوص فرایند سه جانبة مجلس، شورای نگهبان و مجمع در قانون گذاری، بین آیین نامه های داخلی مجلس و مجمع، اختلاف وجود دارد. هر چند در عمل، آیین نامه داخلی مجلس مبنا قرار گرفته است.

4- موقعیت مجمع در نظام قانون گذاری، خارج از تشكیلات تقنینی كشور بوده و این مجمع در نهاد رهبری به عنوان مستشار عالی قرار می گیرد و به عنوان حَكَم به حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان مبادرت می ورزد.